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我国转基因食品安全法律保障探析

发布时间:2014-4-21 10:10:22

  转基因食品是生物技术的产物。近十年来,转基因作物的种植持续大幅增多,转基因食品在全世界范围内已经相当广泛,成为一种新型的食品。从统计资料显示,到2005年初,转基因农作物几乎覆盖了全球可耕土地总面积的4%。但是转基因食品的安全性问题至今尚无定论,对生态环境和人类健康的危害一旦发生,其广度和严重程度可能都将令人毛骨悚然,甚至无法挽回。因此,有必要对转基因食品安全实施有效的法律保障,切实保护消费者,乃至全人类的环境权、健康权等合法权益。

  一、转基因食品安全的特征

  一般意义的食品安全是指食品本身对消费者的安全性,即食品中有毒有害物质对人体健康的影响。联合国世界卫生组织(WHO)在《加强国家级食品安全计划指南》中指出食品安全的定义为:对食品按其原定进行制作,并且食用时不会使消费者受害的一种担保。由定义不难看出,一般食品安全仅仅体现出制作规范性和食用安全性。转基因食品安全和一般食品安全相比具有显著的特征。第一,生态环境影响性。一般食品安全问题仅仅是指对人体健康的影响,但转基因食品安全问题还包括对生态环境所产生的影响。第二,危害的潜在性。一般食品安全产生的危害问题都是比较直观,一旦食用了含有有毒有害物质的食品,人体就会立即或者相对不太长的时间内表现出食物中毒之类的病症。但是转基因食品安全涉及的危害,无论是对生态环境还是人体健康的威胁都是一种潜在的危害,有可能发生,也有可能不发生,尚未明确具体地表现出到底会导致何种病症或其他问题。第三,具有安全检测不确定性。依照目前的科技发展程度,科学手段尚且没有发达到能够像对普通食品那样,准确检测出到底在何种标准度下才是安全的。第四,一旦致害,其范围的广泛性。由于转基因作物已经在全世界广泛种植,转基因食品也在商场超市、街头巷尾大量销售,一旦其潜在的危害真正爆发出来,将导致全球范围的大灾难,涉及面很大。第五,一旦致害,其后果的严重性。因为转基因食品是利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂,一旦损害发生,极有可能对生态环境造成毁灭性的打击,对人体乃至其他一切生物的遗传基因造成变异性破坏;更有可能带来后遗症,不仅严重危害了当代人,更打破了代际平衡,给下一代人开始了永无止境的噩梦。第六,法律保障的特殊性。基于上面的诸多特征,决定了转基因食品安全的法律保障要区别于一般食品安全,即要针对转基因食品安全的特征,更加注重风险预防,建立事前、事中、事后的全过程监控机制,确立严格合理的法律制度,提供系统全面的法律保障。

  二、我国转基因食品审批、追踪和标签制度的完善

  概括而言,我国与转基因食品安全有关的法律制度已经初具规模,一共颁布过行政法规1部,部门规章8部,其中农业部5部,卫生部1部,检验检疫总局1部,科委1部,体现出了一定程度的全过程控制理念,对农业转基因生物和转基因食品的规范也较为完善,体现了一定的贸易保护倾向,态度相对谨慎,管理比较规范。但是这些规定仍然未能与迅猛发展的转基因技术和我国具体国情完全相适应,表现出一些不足之处。第一,目前我国转基因食品的立法层次较低,在现行有关转基因食品安全管理法规中,主要是行政法规和部门规章;第二,我国目前关于转基因生物安全性的立法重点关注的农业转基因生物的安全性,对于转基因食品的安全性依据是原来的《食品法卫生法》,专门立法不完善;第三,现有的关于转基因生物的法规、规章等均是由农业部等部门制定的,其注重的往往是经济利益,由于没有环保部门参与立法,因此其立法理念中对于生态利益、环境利益的保护是少之又少,甚至完全没有涉及,各相关部门之间缺乏协调。

  要想更有效地保障转基因食品安全,最根本的还是呼唤《转基因食品安全法》的出台。当然,这部法案的出台还需要在理论和实践中不断探索,循序渐进,并非一蹴而就,还有很漫长的路要走。令人感到欣慰的是,日前,国家环保总局有关负责人透露我国将制定《转基因生物安全法》。这一举措将使我国在转基因食品安全法律保障的道路上又大踏步向前迈进。在此,遵循风险预防、环境保护、适度控制、国际合作以及知情选择等原则,笔者拟对以后《转基因食品安全法》的出台提出一些具体制度的构想,以期待能够从事前、事中、事后的角度构建完善我国转基因食品安全的法律保障。

  1.完善转基因食品审批制度

  关于转基因食品的生产和进口,《转基因食品卫生管理办法》在第3章第11条至15条中作了明确的规定,再加上国务院《农业转基因生物安全管理条例》和农业部《农业转基因生物安全评价管理办法》关于转基因生物审批的规定实际上也涵盖了转基因食品,同样可以适用,应该说还是较好地体现了风险预防原则的。但是如果从适度控制原则的角度来考虑,笔者认为《转基因食品卫生管理办法》中有关“加工和进口转基因食品必须向卫生部申请”的规定需要完善。由于我国是一个幅员辽阔,但是地区发展极不平衡的国家,转基因作物的种植分布不均匀,转基因食品研发水平、生产技术和销售数量也不尽相同。如果不针对地区的特点作具体分析,将极有可能阻碍转基因食品产业在当地的良好发展态势,给地区乃至国家经济造成损失,甚至由于贸易壁垒的关系与美国加拿大等转基因食品输出大国之间产生诸多贸易纠纷,影响国际贸易。

  因此,笔者认为《转基因食品卫生管理办法》中“必须向卫生部申请”的规定有失偏颇,应当具体问题具体分析。应当做如下完善:(1)对于转基因食品整套研发控制相对落后的地区,应当严格控制,防止权力一旦下放,由于技术支持不够,造成滥用,酿成不可估量的后果。即这些地区的转基因食品生产和进口仍然必须向卫生部申请,门槛不能降低,以便于有效地贯彻风险预防原则。(2)对于转基因食品整套研发控制相对先进的地区,由于转基因食品的研发技术发达,更新速度快,贸易量大,如果也要向卫生部申请,很可能影响当地转基因食品产业发展的进程进度,造成时间的浪费和财政的损失。所以,为了鼓励其转基因食品产业的发展,应该相应降低审批门槛,下放到省、直辖市一级的卫生行政管理部门审批,然后报卫生部备案为宜。这样有利于提高效率,符合适度控制原则的精神,促进经济持续快速发展。(3)审批门槛是否降低,取决于该地区的申请和卫生部的审核验收,如果审核验收不符合要求,审批门槛将不予降低。并且卫生部每年必须检查验收,以防审批权下放之后的滥用,一旦发现,将收回审批权,并对相关责任人进行行政处罚,构成犯罪的追究其刑事责任。另外,有关转基因作物种植的审批,应当由农业部门制定相应的许可制度,具体可以参照农业部2006年1月27号发布,将于2006年7月1日实施的《农业转基因生物加工审批办法》设立许可证制度,对其资质、安全管理制度、提交材料、申请期限以及许可证有效期等一系列问题作详细的规定。

  2.建立转基因食品追踪制度

  所谓转基因食品“追踪制”,就是记录转基因食品在整个生产和流通环节的来源和去向。具体做法是使每一种“转基因食品”都有一个独一无二的标识号码。转基因食品的生产、经营商必须建立信息档案制度记录上手供货商和下手购买商的身份,并保留记录5年备查。同时向购买商书面说明食品含有“转基因生物”、该“转基因生物”的标识号码或食品含有由“转基因生物”制成的食品成份或添加剂。当该购买商转售这种转基因食品时,也必须记录购买者的身份,并以书面形式提供同样信息。这样,就形成了一个追踪转基因食品去向的锁链。由于追踪制度使转基因食品的信息与转基因食品一起流通,使得食品标签的内容有据可查。同时,通过对转基因食品的流通和消费地的环境进行长期监测,可以评估转基因食品对环境的潜在影响。当发现转基因食品对人体健康和生态环境产生始料未及的负面影响时,各生产商和分销商保留的信息资料便于管制机关及时在市场上找到出现问题的转基因食品,并制止其继续流通。同时有必要对长期消费转基因食品的用户进行档案登记、跟踪调查制度,及时反馈转基因食品的有关情况,为进一步完善转基因食品的研究提供第一手的资料。同时,在国际合作原则的指导下,可以尝试与欧盟等转基因食品安全法律保障比较健全的发达国家进行国际合作,建立转基因食品追踪信息互通共享,在此基础上保证转基因食品信息的在国际范围内的可追踪性,有效地掌握其发展动态及来龙去脉,一旦发生风险和危害,能非常快速准确地进行追踪,把风险和危害处理的成本降到最低。而且,追踪制度依靠现今高度发达的信息和网络技术,还是可以实现的。

  3.完善转基因食品标签制度

  转基因食品(GMF)标签是指对GMF要明确进行标识,说明该商品是转基因食品或含有转基因成分,以便与传统食品区分开来,提供给消费者自主选择。标签的内容一般包括转基因成分是多少、是否有毒性与过敏原,是否含有抗生素标记基因,营养成分的构成状况,有哪些特点,生产地址与厂家等等。

  虽然,标签制度已在《农业转基因生物标识管理办法》和《转基因食品卫生管理办法》中都有具体规定,但笔者认为完善我国转基因食品标签制度应该从以下几个方面着手:

  第一,应当把转基因作物也纳入到标识的范围内。现在,理论界呼声最为高涨的就是对直接入口的转基因食品进行标识,以保障消费者的知情权和选择权。但是笔者认为,我们不仅应该对直接进入人体的转基因食品进行标识,我们还应当将农民种植的转基因作物也纳入到标识的范围中来。这是因为,首先,如前所述,转基因作物大都是转基因食品的原料,可食用的转基因作物就是转基因食品;其次,目前农民对于什么是转基因作物、转基因作物有什么潜在的风险以及如何识别转基因作物都没有明确地认识,这就可能会导致一家农民进行转基因作物的种植而引起周围作物的“基因污染”等一系列破坏生态环境的问题。为此,我们应当一方面加强转基因作物安全性知识的宣传,另一方面对转基因作物进行标识,以使农民有权选择种植还是不种植转基因作物,防止农民成为某些不法商家欺骗和愚弄的对象,切实保障知情选择权。

  第二,增加我国标签中的信息含量,用准确易懂醒目的文字和数据表述标签的内容,尽量避免使用过分专业的术语,对转基因作物及食品是否有损于生态环境和人体健康做出警示。毕竟,大多数消费者都是普通人,无法理解那些稀奇古怪、名目繁多的专业术语;只有标签的内容大多数消费者能看懂了,才是真正实现了知情选择权。

  第三,我国通常以“不含有或检测不出转基因成分”作为标识标准,这不仅与国际通行做法不同,而且我国现有的生物技术水平也无法达到检测水平。为此,笔者建议我国应与国际接轨,采用大多数欧洲国家通行的0.9%的标准去衡量转基因产品是否需要标识,也没必要采用欧盟0.5%最严格标准,以奉行适度控制原则为宜。

  三、建立转基因食品安全保障基金制度

  建立转基因食品安全保障基金制度,旨在为公民消费转基因食品后对其人身、财产带来损害而给予的救济,而不主张通过民事诉讼的救济途径。因为转基因食品具有极为复杂的科技背景,鉴于目前科学技术上的欠缺,对其安全性的评价始终处于一种不确定性状态之下。为了更好地保障公众的安全,同时也避免给企业带来过分沉重的经济负担,造成社会经济发展的停滞和失业增加等问题,进而阻碍转基因食品产业的发展,有必要建立这样一个保障基金制度,从而使受害者获得相应的救济,维持社会的稳定和可持续发展。

  1.现行民事诉讼制度应用于转基因食品损害赔偿之弊端

  如果要通过现行民事诉讼制度来解决转基因食品损害赔偿问题,存在诸多弊端:

  一是由于转基因食品的广泛性和普遍性趋势,一旦致害,肯定是范围甚广,人数众多,无疑将形成集团性的诉讼。但是我国民事诉讼法只是有代表人诉讼制度,对于司法实践中的一般民事集团诉讼问题尚且没有很好地解决,更不用说转基因食品侵害赔偿的集团诉讼了。因此,在法律规定不明确,司法实践不完善的情况下,受害者的救济很难得以顺利实现。而且,这种集团诉讼如果不健全,很容易造成大量人力物力财力的浪费和损失,甚至激化社会矛盾,引发社会危机。

  二是按照《民法通则》第137条规定:“从权利被侵害之日起超过20年的,人民法院不予保护。”言下之意就是说,不管当事人是否知道被侵害,一旦超过20年,人民法院就将不予保护了。但是,转基因食品的危害具有潜在性,而且潜伏期可能很长,需要30年、50年甚至更长的时间才能显现出来。如日本的水俣病,就经历半个世纪以上的积累才爆发。显然,根据《民法通则》的规定,一旦损害事实发生,那么权利的侵害之日应该就是食用该致害转基因食品之日。但是,也许损害事实发生之日已经是30年甚至于50年以后了,已经远远超过了最长诉讼时效,人民法院不予保护。试问,在这种情况下受害者的权利如何保障?损害如何救济?很显然要想通过民事诉讼的途径解决转基因食品侵害赔偿问题,诉讼时效方面存在很大问题,将使得受害者救济无门。

  三是就算官司胜诉,集团诉讼执行难的老问题将继续阻断受害者的救济之路。在加害人恶意拒绝执行或者故意拖欠的场合,理论上受害者可以通过申请强制执行等法律程序获得赔偿,但此类程序旷日持久,一般对受害人很不利。

  2.建立转基因食品安全保障基金制度

  基于上述诉讼方式的诸多弊端,笔者认为,解决转基因食品损害赔偿问题的更好途径是建立转基因食品安全保障基金制度,使法律责任社会化,即损害赔偿的社会化,将因转基因食品侵权所发生的损害视为“社会损害”,通过保障基金制度,由社会上多数人承担和消化损害。

  转基因食品安全保障基金制度的具体操作是:政府针对转基因食品对人体健康的潜在性危害,对生产者和经营者收取专门的转基因食品税和费,依照这种筹资方式而设立保障基金,并设立相应的救助条件,以该保障基金对受害者进行救济。就其性质而言,该制度依赖公权力的强制与监督来征收、管理和运用保障基金,使“转移”损失的传统损害赔偿责任在相当程度上转化为“分担”损失的损害补偿,行政权力的介入深刻而全面,从而具有一定的福利行政和社会保障的性质。

  采用该制度的根本原因在于其解决了三大问题:第一,解决了“企业责任”锁定和预测企业的风险责任,调动了企业生产、经营转基因食品的积极性。第二,解决了受害人得不到赔偿的问题,对受害人损失的填补功能加强,使任何人因转基因食品受到损害都有获得赔偿的权利能够切实得到落实,实现了分配正义。第三,很好地体现了对人类基本权——健康权的尊重。毕竟健康权高于财产权,人的生命价值高于一切。这样一来,避免了巨大的诉讼成本和漫长的诉讼周期,节省了大量的人力物力财力。由此可见,鉴于转基因食品是一个高风险的产业,为了使责任落到实处,使赔偿有一个物质基础,确保受害人的利益,建立转基因食品安全保障基金制度是非常必要的。


 

 
 
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